Политика

Евразийский экономический союз: билет в один конец

2107 Андрей Егоров

29 мая 2014 года руководили Беларуси, Казахстана и России подписали договор о создании Евразийского экономического союза. Вроде бы значимое событие, но история интеграционных инициатив на пост-советском пространстве столь запутанна, что сразу понять, что там и к чему, не так-то просто. Но если наш бессменный кормчий «вступил» Беларусь в это новое межгосударственное объединение, то хорошо бы разобраться, что это значит и чем нашей стране, да и нам с вами, это грозит.

Зарисовка первая: историческая

С момента распада СССР на бывшем его пространстве возникло несколько в разной степени нежизнеспособных интеграционных инициатив. Беловежские соглашения 1991 года положили конец Советскому Союзу и объявили начало первой попытке реинтеграции на новых основаниях в виде Содружества независимых государств (СНГ). Попытка сохранить в СНГ все хорошее от СССР и избавиться от всего плохого без пересмотра оснований объединения и учета новых геополитических реалий была изначально мертворожденной. Формальность и бесполезность существования СНГ неоднократно констатировалась его участниками, но попытки вдохнуть в него жизнь так ни к чему и не привели.

Страны пытались найти более прагматические варианты союзов, что вылилось в череду новых интеграционных инициатив – Союз Беларуси и России (1997 год), Евразийский экономический союз (2001), Единое экономическое пространство (2003), Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России (2007), Евразийский экономический союз (2014). Все эти сложно переплетенные между собой инициативы по большому счету также не привели к реализации их декларируемых целей – построению единого экономического пространства, зоны свободной торговли, свободному перемещению людей, товаров, капиталов, гармонизации национальных законодательств, общим принципам финансового и таможенного регулирования, построению единого образовательного пространства и т.п.

Из реально работающих элементов этой запутанной системы евразийской интеграции пока можно выделить лишь единое таможенное пространство России и Беларуси и Таможенный Союз Беларуси, Казахстана и России, а также Единое экономическое пространство (с 2010 года), оказывающие реальное влияние на экономики его стран-членов.

Возникает три вопроса: во-первых, почему все эти инициативы так и не были реализованы? А, во-вторых, почему, несмотря на очевидный неуспех, страны предпринимали новые попытки интеграции? И, в-третьих, почему в 2010 году Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России получил реальное наполнение?

Ответы на эти вопросы лежат в понимании той ситуации, в которой оказались новые независимые страны после распада СССР. В 1991 году бывшие советские республики начали свое самостоятельное существование. Независимым странам было необходимо самостоятельно решать все вопросы своего существования, начиная от вопросов выбора геополитических ориентаций, построения собственной политической и экономической моделей, внутренних реформ государственного управления, управления хозяйством, наукой, образованием, и т.п. В общем виде вся проблематика сводилась к трем основным задачам:

  1. Десоветизация или реорганизация всей системы политических, экономических и социальных отношений. Собственно, нужно было избавиться от несовременных форм советской организации деятельности, включая, например, денежные отношения.
  2. Завершение процессов национального строительства. Странам было необходимо воссоздать или выстроить собственные национальные институты управления. По образному выражению беларусского методолога и философа Владимира Мацкевича, нужно было «отрастить собственную голову», которая после развала СССР осталась в Москве.
  3. Модернизация или обеспечение соответствия современным вызовам. В частности, странам было необходимо как-то вписаться в систему новых международных отношений, сложившейся после крушения коммунистической системы. Это предполагало, в том числе, и решение вопросов занятия своего места в глобализирующейся мировой экономике, диверсификации торговли, технологическое перевооружение производства и т.д.

Ни Содружество независимых государств, ни последующие интеграционные проекты не способствовали решению ни одной из этих задач. Россия пыталась сохранить себя в качестве регионального лидера, культивируя различные формы зависимости бывших советских республик: энергетическая (газ и нефть), инфраструктурная (трубопроводы, хозяйственные связи производственных комплексов), информационная (российские телеканалы), военно-стратегическая (военные объекты, российские «миротворцы» в зонах замороженных конфликтов).

В основном, Россия и выступала инициатором разных интеграционных проектов, но страны скорее нуждались в большей независимости от нее, и довольно успешно саботировали всякие инициативы, не направленные на решение прагматических вопросов. Пост-советские интеграционные проекты долгое время не несли для стран никаких преимуществ, и именно поэтому оставались в лучшем случае набором ритуальных дипломатических мероприятий.

Тем не менее, на протяжении всего времени после распада СССР возникали новые попытки интеграции. Почему? Во-первых, страны и регионы бывшей империи были связаны тесными цепочками производственных и экономических отношений: сырьевые регионы выступали базой для более индустриально развитых центров, существовала единая энергетическая и транспортная инфраструктура, общие рынки сбыта товаров, связанные отрасли производства. Соответственно, эти связи достались в наследство новым независимым странам, и требовали своего поддержания, часто даже вопреки перспективам будущего развития.

Во-вторых, Москва оставалась точкой притяжения, и все внешнеполитические действия принимались с оглядкой на нее. В Беларуси до первых кризисов в отношении с Москвой (1999 год) вообще не существовало собственной внешней политики на постсоветском пространстве. Лишь столкнувшись с противоречиями российско-беларусских интересов Беларусь предпринимает попытки самостоятельных внешнеполитических действий в поиске баланса и точек влияния на российское руководство.

В-третьих, долгое время сохранялась широко распространенная и среди элит, и в обществе ностальгия по советскому прошлому и существованию в союзе с кем-либо. Идея отдельного, независимого государства многими воспринималась как странная и маловозможная, а распад СССР как трагическое событие. Так, согласно опросу Gallup, даже в 2013 году значительное число респондентов (в среднем по 11 бывшим республикам СССР – 51%), считает, что распад Союза принес больше вреда, чем пользы.

В-четвертых, авторитарные постсоветские режимы испытывали напряжение в отношениях с демократическим Западом, и были политически и идеологически ближе друг к другу, чем к пространству единой Европы. Образно говоря, прошлое стран взывало к объединению, а их настоящее и будущее сопротивлялись архаическим формам этого объединения.

Из всего набора интеграционных проектов, лишь таможенные инициативы были и остаются сколь-нибудь работоспособными. Функциональность единого таможенного пространства связана с тем, что оно имело вполне четкий технический характер (общая граница, единые таможенные тарифы, распределение доходов от таможенных пошлин), и в то же время частично способствовало продвижению в вопросах модернизации. Нормы таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) принимали многие современные стандарты международного и европейского образца (экономическая отчетность, инвестиции, банковское регулирование, интеллектуальная собственность, фитосанитарные меры и т.д.). Кроме того, для Беларуси единое таможенное пространство с Россией позволило извлекать огромные выгоды от реэкспорта нефтепродуктов, что в конечном итоге привело к существенной диверсификации экспорта. Европейский союз, потребляющий львиную долю продукции беларусской нефтепеработки, стал вторым торговым партнером Беларуси, и это частично снизило зависимость нашей страны от российского рынка. Для Казахстана, сырьевая экономика которого остро нуждается в модернизации, таможенный союз и ЕЭП также открывают возможности трансферта современных западных норм и стандартов. Парадоксально, но несмотря на риторику защиты от Запада и злокозненной Европы, евразийская интеграция ценна только в тех аспектах, которые, в конечном счете, связаны с европеизацией и глобализацией.

Зарисовка вторая: политэкономическая

Основная сложность в понимание сути Евразийского экономического союза состоит в том, что видимые процессы и употребляемые названия существенно отличаются от их сути и основного содержания. Начинается все со словосочетаний «экономический союз» и «таможенный союз», которые в нормальном понимании относятся к сфере экономических отношений между странами. Однако подходить к анализу евразийских интеграционных инициатив с точки зрения чисто экономической прагматики бессмысленно, именно потому, что они не являются тем, чем кажутся. Модели существования, например, зоны свободной торговли ЕС мало применимы к пониманию того, что такое Евразийский экономический союз. Основное искажение вносится идеологической и политической составляющей евразийской интеграции, а также нетрадиционной связью между политической и экономической системами в Беларуси, Казахстане и России.

Политические режимы всех трех стран представляют собой вариации авторитарных диктатур, и ни одна из них не относится к стабильно функционирующим рыночным экономикам. По классификации Индекса трансформации BTI, более либеральные в экономическом смысле Казахстан и Россия относятся к странам с «рыночными экономиками с функциональными изъятиями», а Беларусь – к «плохо функционирующим рыночным экономикам». Функционирование олигархических экономик России и Казахстана во многом завязаны на властные отношения и подчинены политической логике. То же самое происходит и в Беларуси, только с тем отличием, что политический диктат над экономикой осуществляет сверхцентрализованная государственная система и правящая группа под лидерством Лукашенко. Таким образом, политические решения, политическая прагматика, интересы правящих кланов тотально доминируют в управлении экономикой, и, соответственно, именно они в первую очередь руководят интеграционными процессами.

Евразийский экономический союз – это не экономический союз государств, а политико-экономический союз правящих группировок. В большинстве пост-советских государств (за исключением стран Балтии, и до некоторой степени Грузии и Молдовы) установлены вариации паразитических авторитарных режимов, основная цель которых состоит в удержании политической власти и контроля над странами.

Режимы лишь в той степени ориентируются на решение объективных задач долгосрочного развития (десоветизация, национальное строительство, модернизация) в какой они не противоречат их властным устремлениям. Образуется своеобразная система коррупционной эксплуатации общества, экономической системы, природных ресурсов в интересах правящих кланов. Удержание власти базируется на развитых политических технологиях манипулирования общественным мнением, отчуждением граждан от системы управления и социальном контракте, предполагающим поддержание достаточного уровня экономического благополучия населения в обмен на его политическую лояльность.

Такая система вообще плохо приспособлена к долгосрочному планированию и ориентирована на краткосрочные потребности собственного выживания. Экономические союзы также используются в основном для извлечения краткосрочных выгод для правящих элит. Беларусское государство, например, хорошо научилось извлекать выгоды из контрабанды и спекуляций на общем таможенном пространстве (достаточно вспомнить примеры «схем с растворителями-разбавителями», дело Журавковой и алкогольные спекуляции). Возникает своеобразный «авторитарный интернационал», где выгоды от аморфного союзного существования пока превышают потери от спекуляций на формах этого союза.

При сходстве российского политического режима с беларусским, Россия отличается от национальных диктатур еще и тем, что она остается империей. Если для беларусского режима пространство его жизни и амбиций распространены только на саму Беларусь, то российский режим экспансионистский в своей сути. Логика создания и функционирования Евразийского экономического союза помимо прочего искажена идеологической составляющей восстановления «союза братских народов» под лидерством и протекторатом России. Нео-имперские амбиции России и ее стремление подчинить своему влиянию постсоветские страны выводит на общий рынок еще один тип валюты: акции символической лояльности.

Беларусь и Казахстан в отношениях с Россией торгуют демонстрацией союзнического статуса, получая за это определенные выгоды. Если для Беларуси эти выгоды имеют чисто экономическое выражение в виде газовых субсидий, квот на поставку нефти и дешевых кредитов, то в ситуации Казахстана все выглядит несколько сложнее. Казахстан более независим в экономическом плане, но его экономика в своей основе сырьевая и остро нуждается в индустриализации и модернизации. Россия выступает возможным провайдером для решения этой задачи, способствуя трансферту в Казахстан современных западных технологий и, таким образом, вестернизации Казахстана. В дополнение к этому, интересы казахских олигархов тесно переплетены с российской олигархией, Россия выступает основным каналом транзита для казахских нефти и газа на европейские рынки, российский рынок – это основной потребитель казахских товаров, геополитически казахи заинтересованы во внешней силе, способной составить противовес растущему влиянию Китая. Все это рисует довольно сложную картину политической заинтересованности Казахстана в сотрудничестве с Россией.

При всех успешных и не очень попытках извлечения выгод из Евразийского союза долгосрочные интересы России и Беларуси (не будем говорить здесь о Казахстане) остаются противоречивыми. Россия стремится восстановить в той или иной форме контроль над постсоветским пространством, а Беларусь стремится обрести как можно больше независимости и самостоятельности. При этом даже беларусский режим заинтересован в этой независимости, без которой он просто не сможет существовать. Отсюда исходят постоянные требования Беларуси и Казахстана о равенстве в рамках союзных отношений, и столь же постоянные попытки России игнорировать эти требования.

Зарисовка третья: экономическая

То, что страны и политические режимы способны извлекать из существования Евразийского экономического союза краткосрочные выгоды не должно маскировать факта его общей экономической неэффективности и сомнительных долгосрочных преимуществ. По данным Евразийской экономической комиссии, объемы взаимной торговли между странами падают.

Экономические модели стран, во многом, конкурируют друг с другом. Беларусь заинтересована в том, чтобы сохранять свое промышленное превосходство и продавать свои товары на российский и казахский рынки, но последние отнюдь не хотят оставаться лишь сырьевыми придатками. Казахстан стремится к индустриализации и развитию собственного машиностроения, открывая сборочные производства грузовиков, чем создает проблемы для беларусских МАЗов и российских КаМАЗов. Россия хочет сохранять энергетическую зависимость Беларуси, но не хочет позволять последней обогащаться за счет реэкспорта нефтепродуктов и косвенного субсидирования производства за счет сниженных цен на газ. Российские промышленные центры конкурируют с беларусскими предприятиями по многим товарным позициям (сахар, молоко, мясо, грузовики, трактора и др.) и России не выгодно субсидировать беларусское производство, снижая себестоимость наших товаров.

Помимо прочего, в Беларуси многие сегменты рынка имеют централизованно управляемый олигополистический характер (рыба, алкоголь, табак, мебель, сахар и др.), что можно рассмотреть на примере рынка мяса и мясных продуктов (один из самых крупных сегментов рынка продовольственных товаров в Беларуси). Беларусский мясной рынок контролируется беларусскими производителями и практически закрыт для внешних продавцов (их лишь около 3,5%). Это позволяет продавать населению мясо по ценам почти в два раза выше, чем на мировом рынке, извлекая монопольную ренту и поддерживая неэффективное производство, а значит и дополнительную занятость. Экспорт продукции мясной промышленности в основном направлен в Россию (96,7% или почти 1 млрд. долл. в 2012 году). При такой структуре рынка беларусскому государству абсолютно не выгодно впускать кого-либо на этот рынок, включая российских и казахских производителей. При тотальном государственном контроле в Беларуси закрыть вход на этот рынок не представляет никакой проблемы, используя различные административные механизмы квотирования, сертификации и т.п. Лишь наивные зарубежные бизнесмены могут полагать, что, открыв производство в Казахстане, они автоматически получат доступ к общему рынку стран Евразийского союза. Такое поведение, без высшего политического позволения, будет расценено как нарушение неписанных правил и соответствующим образом санкционировано.

Нерыночные экономики стран Таможенного союза не могут интегрироваться на рыночных принципах, а, значит, экономическая логика не может быть применена при разрешении политико-экономических коллизий. Несмотря на подписанный договор о Евразийском экономическом союзе, «в настоящее время сохраняется существенный разрыв между принятыми техническими регламентами ТС, содержащими новые требования, и национальными системами, обеспечивающими исполнение указанных требований, такими как аккредитация, государственный контроль (надзор), ответственность и другие, которые по-прежнему работают «по-старому».

Пока стороны делают вид, что эти противоречия могут быть устранены в процессе реализации договора, но уже само количество не снятых вопросов позволяет в этом сомневаться. В едином экономическом пространстве свободно передвигаются лишь 2/3 номенклатуры товаров, только около 1/3 услуг имеет свободное хождение, есть препятствия по движению сельскохозяйственной продукции, проблемы в грузоперевозках и т.д., в нормативной базе ТС и ЕЭП присутствует около 800 норм изъятий, ограничений и отсылочных норм к национальным законодательствам. Решение любых чувствительных вопросов будет переводиться с технического уровня Евразийской экономической комиссии на политический уровень глав правительств и глав государств, что само по себе делает всю структуру малофункциональной.

Всем известные истории с таможенными пошлинами на автомобили, «кружевным бельём», пошлинами на нефть лишь добавляют ярких иллюстраций к этой в целом не очень радужной картине. Для Беларуси в рамках Евразийского союза не просматривается практически никаких долгосрочных выгод. Кредиты Антикризисного фонда ЕврАзЭС, нефть и дешевый газ в долгосрочном периоде только углубляют зависимость Беларуси от России, и тормозят необходимые структурные реформы. В последние годы Беларусь живет в долг, но это не может продолжаться бесконечно. Результаты экономического развития Беларуси за 2013 год выглядят весьма удручающе.

«Наложение структурных проблем на неблагоприятную конъюнктуру формирует дополнительные средне- и долгосрочные вызовы. Например, на фоне недостатка источников роста и плохой конъюнктуры возрастает опасность полномасштабной стагнации и возникновения «ловушки бедности» (оттока наиболее квалифицированной рабочей силы на фоне низкого уровня доходов, что будет в еще большей мере снижать потенциал долгосрочного роста). Кроме того, вероятное привлечение новых заимствований может уже в недалеком будущем привести к ситуации обремененности долгом, то есть имеющийся уровень долга может стать препятствием для будущего роста», – писал Дмитрий Крук в своей policy paper «Белорусская экономика в 2013 году: попытка «перезагрузки» старой модели роста».

Беларуси жизненно необходимы масштабные структурные реформы, но Евразийский экономический союз нам в этом ничем помочь не может.

Зарисовка четвертая: фантастическая

Пока Беларуси – или, правильнее сказать, беларусскому режиму – будут оплачивать его экономические издержки и исправно платить за акции символической лояльности, она будет эксплуатировать евразийскую интеграцию. Чем это нам грозит?

1) Углублением экономической зависимости от России («энергетическая игла», рост госдолга, приватизация ключевых производственных активов в пользу российского капитала)

2) Углублением внешнеполитической зависимости от России. Количество акций лояльности небезгранично и Россия будет требовать больше, что было видно по реакции Беларуси на украинские события: при риторической поддержке целостности Украины, Беларусь де-факто поддержала российскую оккупацию Крыма.

3) Расширением влияния про российских сил внутри Беларуси. Беларуси, как и Украине, практически нечего противопоставить российской информационной войне.

4) Частичной потерей самостоятельности в области экономической политики за счет перехода управления таможенным, валютным, финансовым регулированием на наднациональный уровень Евразийского союза.

5) Упразднением беларусского суверенитета, когда издержки поддержания беларусского режима превысят выгоды от покупки его символической лояльности.

Беларусский режим будет сопротивляться такому ходу событий, например, саботируя свои обязательства по союзному договору, но ресурсы его сопротивления ограничены экономической неэффективностью. Экономика нуждается в российских субсидиях, а за них необходимо платить суверенитетом, в то же время продолжение существования на российский кредит сокращает «объем» суверенитета. Выход из этого порочного круга находится в структурных реформах и либерализации режима, но это создает угрозы для существования авторитарной власти Лукашенко.

Перспективы не очень радужные и просматривается горизонт в 5-7 лет, когда этот сценарий может быть реализован. В свете этих вызовов мы не можем рассчитывать на беларуский режим как на гарант суверенитета, что вновь актуализирует вопрос политических трансформаций в стране.

 

Андрей Егоров - директор Центра европейской трансформации

Комментировать